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章程是建设中国特色现代大学制度的基础和关键

2014年06月27日 00:00  点击:[]

2013年11月16日,教育部核准了中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学等6所高校的章程。这是教育部第31号令《高等学校章程制定暂行办法》实施以来,教育部首批核准的高校章程,标志着高校章程建设取得了实质性进展,意义重大、影响深远。

一、制定、核准首批高等学校章程的意义

推进高等学校章程建设,是教育部贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和《教育规划纲要》要求,深入推进高等教育综合改革,建设现代大学制度的一项重要举措。其意义主要体现在几个方面:

标志着落实《教育规划纲要》,推进中国特色现代大学制度建设进入了新的阶段。按照《教育法》《高等教育法》的规定,依章程自主管理是高等学校的法定权利。《教育规划纲要》提出建设中国特色现代大学制度,要求“加强章程建设。各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校”。从中外大学发展的历史与规律看,章程在现代大学制度建设中都具有非常重要的作用。随着我国高等教育改革的深入,制定章程已成为完善中国特色现代大学制度的关键环节。章程是高等学校实现依法自主管理,实现科学发展、依法治校的必要条件,也是明确界定过学校内外部权利义务关系,促进高校完善治理结构、建设现代大学制度的重要载体。此次,6所高校章程被核准,是探索实践中国特色现代大学制度的重要步骤。

这是落实党的十八届三中全会要求,深化高等教育管理体制改革,推动高等学校内涵式发展的重要步骤。党的十八届三中全会提出加快推进事业单位分类改革,落实学校办学自主权等一系列改革要求。长期以来,教育部不断探索实践高校能够依法规范行使自主权,主管部门能够有效依法实施监管的制度与办法,通过章程科学界定政府与学校之间关系,在高校内部建立并完善自我发展、自我监督机制,是其中的重要举措。6所高校章程被依法核准后,对学校和学校的主管部门以及有关方面都具有相应的法律效力。尊重章程、按照章程办事、根据章程实施管理,要成为今后教育行政部门、高等学校和社会各方共同的观念和行为准则。

标志着深化高校内部管理体制改革,健全完善高校事业单位法人治理结构迈出了重要一步。我国高等教育的改革发展正面临着新的形势与任务。十八届三中全会提出,要“创新高校人才培养机制,促进高校办出特色争创一流”,“完善学校内部治理结构”。按照这一要求,大学要更加注重完善内部管理体制,实现依法治理,提高管理的效益与水平,提高高等教育质量,培养创新型人才。章程是大学治理理念、制度的集中体现,是高校管理的基本准则,也是学校明确办学方向、突破办学特色的重要保障。因此,核准章程标志着学校的发展方向和定位,得到了主管部门、学校内外部的认同,有利于大学的稳定健康发展。

二、我国高校章程建设的进展情况

截至2013年6月21日,全国普通高等学校(不含独立学院)共计2198所,其中独立设置民办普通高等学校424所;全国成人高等学校共计298所,其中民办成人高等学校1所。将近2500所高校中,大部分学校是没有章程的。2071所公办高校,由于很多是在《高等教育法》颁布之前成立的,因此设立时并没有大学章程(有的学校在新中国成立前已经制定了章程,这是另外一个问题了)。有的公办高校虽然有章程,但是章程规定非常简单,不具有操作性。400多所民办高校根据《民办教育促进法》规定制定了章程,但是也不能适应现代大学制度的要求。

教育部长期以来努力推进大学章程建设。上世纪90年代就开展了有关大学章程的研究和探讨。2003年7月,教育部发布《关于加强依法治校工作的若干意见》,提出“学校要依据法律法规制定和完善学校章程,经主管教育行政部门审核后,作为学校办学活动的重要依据。”部分高校及时行动起来,开始了第一轮章程建设。截至2011年《暂行办法》颁布前,已经有20多所中央部委所属高校制定了章程或章程草案。其中,吉林大学、中国政法大学等成为最早的探索者。

随着我国高等教育的改革发展的不断深化,高等学校独立法人地位逐步确立,办学自主权不断扩大,高校的规模也在不断扩大,内部权利义务关系、高校和外部的关系都日益复杂,这都对高等教育的管理和大学的内部管理提出了更高的要求。在此背景下,2010年颁布的《教育规划纲要》明确提出建设中国特色现代大学制度,要求推进大学章程建设。《教育规划纲要》颁布之后,教育部于2011年11月制定发布了《高等学校章程制定暂行办法》(教育部令第31号,以下简称《办法》)。《办法》从实体和程序两个方面,对高校章程制定的原则、内容、程序以及核准和监督中所涉及的主要问题、主要环节进行了全面规范。《办法》引起了社会的广泛关注和高等学校的高度重视,高等学校积极开展了章程制定工作。此后,教育部及各省(市、区)教育行政部门深入开展了《办法》的学习宣传和贯彻落实工作,积极指导高校开展章程制定工作。2012年,遴选了中国人民大学等12所高校作为章程建设试点学校。同时,结合转变职能、落实高校办学自主权的整体要求,对章程建设的目标、程序等又作了进一步完善。此后,中国人民大学等6所高校率先完成了章程的校内起草、广泛征求意见和审议程序,形成了章程核准稿报送核准。教育部依据《办法》,成立了教育部高等学校章程核准委员会,2013年7月11日,核准委员会召开第一次会议,相关专家对6校章程进行评议并提出了修改意见。为有利于社会参与,教育部于8月12日在网站上将6校章程向社会公开征求意见。此后,经过反复修改,10月8日教育部第33次部务会议审议通过后,会同学校进行修改、确认,11月16日袁贵仁部长签发高校章程核准书,核准了6所高校章程。

章程起草核准过程中,始终把握了坚持社会主义办学方向,遵循法律和国家规定,突出学校办学特色,促进和深化改革等核心要求,不断积累经验,完善工作程序与要求,努力提高章程制定质量。可以说,这6所高校章程核准的过程,也是以制度程序推进教育改革创新的过程,为后续的高校章程建设工作奠定了坚实基础。

三、关于进一步推进章程建设的目标任务

高校章程建设和核准工作还是一件在改革中出现的新事物。因此,第一批向教育部提出核准申请的6所高校起到了高等教育改革探索者的作用。他们的实践为此后其他高校开展章程建设提供了可贵经验,对于不断完善章程制定的程序,提高章程制定的质量,都是具有深远意义的第一步。

高校章程建设时一个长期的过程,随着对高等学校办学和管理规律认识深入,随着落实高校办学自主权,深化高等教育管理体制改革的不断深入,各方面对章程的地位、作用以及形势和内容的认识程度,还会不断深化。2013年9月,按照第23次直属高校咨询会精神的要求,教育部发布了《中央部委所属高等学校章程建设行动计划(2013-2015年)》,其中明确了中央部门所属高校章程建设的时间表和目标任务,表明了教育部全面推进高校章程建设工作的决心和部署。按照计划,进入国家“985工程”的高校要在2014年6月底前完成章程起草工作;“211工程”高校要在2014年底前完成章程起草工作,所有高校要在2015年底前完成章程起草工作。

教育部高等学校章程核准委员会将分别召开若干次会议,每次评议一批高校章程,在2014年底前完成70所左右高校章程的核准;2015年再召开若干次会议,完成其余高校章程的核准工作。有的高校可能还根据改革的要求进一步完善章程,在完成的时间上还会有一定的调整,但是基本的任务已经明确。

在章程制定核准过程中,有人提出,高校章程应由更高层级的机构核准,比如全国人大或国务院,形成法律或法规层面的规则,以保障章程能够真正发挥作用。但是,以我国的立法程序和高校管理、运行的现状看,这显然不是一个现实的选择。我国大多数的公办高校没有章程,并未妨碍其现实的运行和管理。因此,当前章程建设目标并不是要解决高校管理的合法性问题,而主要是解决高校发展的模式、路径与内部管理的依据与效率问题。因此,高校章程建设要实现的首先是有效目标,要符合现实的制度要求,为学校发展争取更好的制度环境。

四、关于章程建设下一步工作要求

教育部将深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和《教育规划纲要》精神,全面推进高等学校章程建设。

进一步提高章程建设质量。一是要高度重视章程制定工作。要真正把高校章程建设作为学习哦啊的重要工作,成为学校的头等大事。主要领导要亲自主持章程的制定工作,明确工作机构、人员,加强条件保障。二是要处理好理想与现实、共性与个性的关系。深入研究总结本校办学历史和经验,凝聚学校的教育宗旨、育人理念、办学特色,同时又不能脱离现实的法律、制度的环境和发展状况;要积极吸收借鉴西方大学章程的先进经验,但是不能简单地以国外大学的经验作为范式或理想模板,而是要与我国高校所处的现实情况和历史发展特征相结合;既要符合法律的统一要求。又要突出学校的特色,避免千校一面。三是要符合章程制定程序。章程制定要严格按照程序,相关问题要充分论证,多方征求意见。

进一步完善章程核准机制。章程的核准要充分发挥高等学校章程核准委员会的作用。章程核准委员会采取书面评议与会议集中评议相结合的方式开展评议、核准工作。高校申请核准章程,应当同时提交章程起草说明,对起草过程、章程内容、主要特点和制度创新等内容做出说明。章程核准委员会召开会议集中评议高校章程的,被评议高校的主要负责人应当到会做出说明、回应提问。要提高章程核准的专业性与权威性。经评议,章程核准委员会对提请核准的高校章程原则同意但提出修改意见的,高等学校应逐条予以回应并做出说明。高校修改后的章程核准稿,经公开征求意见,再由教育部政策法规司会同相关司局核定后,提交教育部部长办公会议审议。

进一步营造依法依章办学的制度环境。要加快推进教育行政管理体制改革,转变职能,进一步简政放权,减少对学校的直接行政干预。推动发布有关落实和扩大高校办学自主权的意见切实推进高校依法治校、依章程自主管理。发布《高等学校学术委员会规程》,推进高校学术管理制度建设,为高校完善治理结构、制定学校章程提供指导。

进一步推动以章程为核心的制度体系建设。章程规定的是学校的根本制度、基本问题。章程核准以后,要以章程为核心,构建具体的、更具操作性的学校制度体系。对学校内部的规章制度进行系统清理,不符合章程要求的制度文件要及时废除、修改。对于章程中的一些原则性规定,要制定相应的实施细则或办法进行细化。比如,对受理教师申诉制度、学生申诉制度的机构、规则和程序等,高校章程一般未作详细规定,需要学校制定更加明确、可操作的规定。

进一步健全章程监督执行机制。各高校要明确章程的监督执行机构,监督章程的执行情况。章程执行情况要形成年度报告或者作为学校年度工作报告的内容之一,向教职工代表大会以及主管部门报告。教育部和其有关部门要按照章程要求支持、监督高校办学,以章程为标准对学校进行评估。教育部组织开展对学校章程执行情况的调研和督查,探索建立章程执行监督、投诉平台,对违反章程的行为进行处理。

进一步促进章程建设经验交流、培训与研讨。教育部建立高校章程建设经验交流平台和工作机制,总结已核准高校章程在结构框架、内容表述、制度创新方面的特色,通过不同方式,及时组织高校之间的经验交流与信息共享。组织章程建设的实施高校章程建设能力培训计划,利用教育部干部培训工作平台,邀请部领导、已核准高校的校领导以及相关专家,对各高校负责章程制定的校领导、相关负责人进行全面培训。

积极指导地方高校章程建设。我国2600多所高等学校中,除116所教育部及其他中央部委所属高校外,其余全部是地方高校。地方高校章程建设是章程建设工作的重要组成部门。根据《暂行办法》规定,地方高校章程由省级教育行政部门核准。教育部要开展地方高校章程建设情况调研,组织地方高校章程建设工作交流与研讨,推动地方高校2005年前全部完成章程建设工作。同时,做好地方高校章程的备案工作。

(摘自《中国高等教育》2014年第3、4期)

(作者为教育部政策法规司司长)

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