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加强大学章程建设 发挥制度杠杆效应

2014年06月27日 00:00  点击:[]

教育部首批核准包括华中师范大学在内的6所高校章程,标志着我国高等教育已经加快进入以完善大学治理结构,推进现代大学制度建设为主要特征的新阶段。在这一阶段,章程的制定和执行对推动高校法治化建设,保障高校内涵式发展的重大作用,也将得到充分地体现。

一、华中师范大学章程建设概况

华中师范大学2010年成为国家教育体制改革试点单位,承担了“完善大学内部治理结构,建立现代大学制度”的改革试点任务,并于2012年成为教育部章程制定试点单位之一。学校将章程作为全面回顾和评价学校治理结构和理念,改革和规范内部管理制度,推进学校新一轮发展的重要契机,组建工作专班,按照章程制定程序,广泛动员校内外力量进行章程研制,最后形成9章81条、近1万字的章程文本。章程紧紧围绕“建设中国特色现代大学制度”这一核心命题,结合百年办学传统和实际,重点突出了“学校”、“学术”、“学院”和“学生”四个主体,着力利用制度建设来助推学校内涵发展。

突出学校主体地位,落实学校办学自主权。通过规定学校与举办者的关系,有效承接了《高等教育法》赋予学校的7项办学自主权。在各种权力关系安排上,旗帜鲜明地将“党委领导下的校长负责制”作为基本制度予以坚持,并对党委领导、校长负责、教授治学、民主管理以及社会参与的职责和实现形式进行了有效制度安排。同时,明确了学校的办学理念和特色、发展目标和战略、办学职能和外部关系、管理架构和管理模式以及教职员工、学生和校友的权利与义务等重要内容,为学校依法自主办学提供可行的自治规范。

突出学术核心地位,保障学术自由发展。学术水平是大学的生命线。章程规定,学术委员会作为学校最高学术机构,统筹行使对学术事务的咨询、评定、审议和决策权。重大学术事项提交党委和行政集体决策前,应当提交学术委员会审议或者直接由学术委员会审议决定。用制度保障学术发展的核心地位,构建既相互配合又相互制约的权力运行机制,确保教授治学。

突出学院重心地位,调动学院办学积极性。章程明确了校院两级管理体制,实施“学院办大学”。除需要学校统筹规划和统一管理的事项外,涉及教学、科研和社会服务的人、财、物以及其他资源配置,实行重心下移,从而优化学校的管理结构和模式,保障学院等教学科研机构拥有更大自主权,充分发挥学院的主体作用。

突出学生中心地位,贯彻以生为本理念。章程最大限度地回应了调研中所采集的学生合法合理利益诉求,明确了学生的发展、民主、知情、困难帮助、批评建议等实体性权利,同时也明确了申辩、申诉以及权利救济等程序性权利,努力成为师生权利的保障器,实现章程“制度育人”功能。

章程建设是一个庞杂的系统工程,由于各种局限,仍然存在一些困扰。首先,章程的特色问题。如何制定一部体现学校办学特色的章程始终是起草组关注的焦点。在我国大多数已公开的高校章程中,除了校名、校址、形象标识等不同外,其余内容大同小异,缺乏个性和特色。华中师范大学创办于1903年,发展至今几经改制,起草组曾试图从学校制度建设的历史中挖掘一些有价值的史料,但囿于时代和体制的局限,能够被吸引和承接的并不多。尽管通过梳理办学历史,尽可能将其中一以贯之、内涵不断丰富的办学理念、办学目标、大学精神、发展战略以及学生培养目标、教职工和校友发展举措、校园建设目标等办学要素吸纳为章程内容,但是章程中的个性化制度设计仍然十分有限。其次,理想和现实的矛盾问题。大学章程作为一个学校管长远的根本性制度,应尽量按照理想中的大学去设计。但是作为一个一经通过就必须依法实施的制度,章程也必须具有可操作性,必须观照“高校办社会”的现实,观照国家机关、事业单位体制改革的现状,观照学校上下各层次、各群体的可接受程度等诸多因素。“法规范的创制过程,是一个收集、整合和反映公意的‘加工’过程,是一个复杂的多方博弈的过程”,因此,最终的章程文本磨掉了各种棱角,是一个宜粗不宜细、繁简适度的、在兼顾和妥协中达到“相对平衡”的文本,也为将来继续修改和完善留下了空间。

二、章程制定的思考和建议

章程既是改革的成果,也是深化改革的工具,章程制定本身就是一个全方位改革的过程,是一个利益格局调整的过程。制定章程,需要学校提高认识、统一思想,需要政府加强指导、强化沟通。

1.章程必须凸显大学的学术本位

章程是大学的“宪法”,对大学的认识不一样,导致对大学章程的定位也不一样。有必要借助制定章程的机会,不断深化对大学的认识。什么是一流的大学,如何办大学,怎样办出一流的大学,这是每个高等院校都会面临的话题,也是制定章程需要认识清楚的问题。

现代大学被赋予了很多社会性价值,包括服务国家战略、服务经济发展、促进就业、促进公平等,办学也常常被称作是在办社会。这种自觉不自觉的行为,往往模糊了办学的主旨。“每个人心中都有个自己的大学”,对制定大学章程的人来说,首要问题是把大学的性质弄明白,明确大学区别于其他社会机构最本质的属性在于其学术性,学术始终是学校安身立命之本。作为学校的根本性制定,章程必须以满足和实现大学的学术性发展为前提,通过章程建设为大学的生存和发展创设良好的制度文化,从而引领社会发展,更好地实现学校的社会性。

2.章程制定需要加快修订上位法

上位法是章程的“法源”,至关重要。当前《教育法》、《高等教育法》等主要教育法律对学校发展的一些主要问题没有明确,高校章程能否自行突破,或者突破了能在多大程度上发挥作用,学校还存有疑虑。比如,高校的办学自主权能自主到什么程度,党委领导下的校长负责制能否细化,能否突破高校现有人事编制管理政策,在高校真正建立教师退出机制,等等。因此,政府应加快修法的步伐,对涉及到大学治理结构中的一些重要或核心权力配置和运行机制问题,尽可能给予政策法律依据。

3.章程制定需要充分沟通协商

章程制定与核准的过程,其本身就是充分体现协商民主、体现法治精神的过程。只有通过充分的沟通协商,甚至博弈,最大程度地找到最大公约数,才能使章程的制定过程真正成为凝聚思想、统一认识、明确方向的过程,也才能减轻章程执行的阻力。因此,章程制定不能缺少环节,怕麻烦就是为以后找麻烦,想简单就会让以后更复杂,必须严格按照《高等学校章程制定暂行办法》的程序进行,广泛听取政府有关部门、学校内部组织、师生员工等利益相关者的意见,充分反映学校举办者、管理者、办学者,以及教职员工、学生的要求与意愿。同时,应该坚持边改边制定,边制定边改的原则,及时把改革的共识固化为制度,及时吸收进章程文本。这样的章程执行起来,也会顺畅很多。

4.章程制定必须把握关键环节

有学者认为,当前我国公办高校普遍缺乏制定章程的愿望和动机。要顺利地推进章程建设,就必须在章程制定过程中突出关注几个关键环节,以增强动力,减少阻力。

领导者个人。当前,我国高校还没有实现领导职业化和教育家办学,无论是书记还是校长,受主、客观条件限制,很难有热情、有兴趣、会认为真正有必要特立独行、标新立异地提出一种办学的思想或理念,很难主动花大力气、集中精力关注制度建设和体制机制问题。因此,能否得到主要校领导的高度重视,能否调动他们的参与热情和积极性,仍是当前环境下推进章程建设的一大重要因素。但从长远来看,这一方面需要改革校领导选拔任用方式,推进校长职业化,让全社会包括校长个人都树立起对校长职位应有的尊重,另一方面需要在党委领导、校长负责的体制中,最大程度地明晰彼此之间的权力界限,并划分好与其他权力主体的边界。

组织现状。学校既是一个按知识与学科逻辑组织起来的学术机构,也是一个带有行政管理倾向的科层化组织,我国高校受制于国家资源配置方式(管理方式)的作用,去行政化改革受到外部体制的制约,学术权力改革推进的现实阻力较大。学校内部行政权力一尊独大,并没有真正形成相关权力主体进行利益博弈的参与平台和制度机制。“讨论”“审议”“审定”,许多问题存在歧义,有的有依据不一定能改,有的没依据不一定没有道理,在校内真正的博弈还谈不上。因此,对高校而言,章程制定的关键点在于校内治理结构,在于把握好各权力主体的地位和作用,明确各权力组织的议事规则,以及相互之间的协调制衡机制。

政府管理。有学者曾言,“大学内部改革,如果没有外部的联动,最主要的是缺乏政府部门变革的话,大学的改革仍然是一场梦。”当前,授权或者不授权,作不作具体分析,有没有讨论、会诊,高校和政府之间不存在事实上的权力博弈,高校普遍存在观望和等待心态。因此,对政府而言,营造沟通、交流、研讨甚至博弈的机会和环境或许更重要,特别是在核准程序中,对高校章程制定时反映出来的一些共性问题、原则性问题、方向性问题给予指导,必要时采取“解剖麻雀”的方式进行会诊。同时,在大学分类体系建设、高等教育结构调整等方面应有更多的实质性作为。

三、章程执行的条件和保障

“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。法律的权威在于必行,章程的生命力在于实践。制定章程的意义不在于简单地拿出一个“看上去很美”的文本,二是由此为起点去完成一场艰难的关于大学的制度变革,进而推动学校的内涵发展。

加强章程宣传,减少执行阻力。章程制定后,应尽快以出台辅导读本、举办专题讲座、教代会学代会宣讲等多种形式,面向校内外宣传章程的理念、精神和内容,并把章程宣传与学校教学、科研、管理、服务等各项工作相结合,使各利益主体增强对章程的认同感、遵从感和敬畏感,使全体师生知章程、学章程、用章程、守章程,校领导、中层干部更应发挥带头作用。此外,应该加紧围绕章程对校内规章制度进行全面清理,建立以章程为基础的制度体系,树立章程的“宪章”权威,防止制度掐架。

加强执行监督,强化执行刚力。章程的有效执行,离不开多元主体的参与和监督,既包括来自纪委、监察、审计、教代会、工会、学代会等的校内监督,也包括来自政府、家长、舆论的外部监督。高校要围绕内部权力运行的核心节点、资源配置的关键环节、师生关注的权利义务,全面推进信息公开和办事公开,为内外监督创造必备条件。政府要建立健全对学校办学与管理活动中违法违章行为的投诉、举报机制以及健全教师、学生的行政申诉制度,并强化教育巡视督导,把决策程序、自主权使用状况、章程执行情况作为巡视监督的专项内容,建立巡视结果公开、通报、反馈及问责制度。

转变管理职能,创造良好环境。政府职能转变是实现高等学校依照章程面向社会自主办学的前提。党的十八届三中全会强调指出,要进一步简政放权,全面正确履行政府职能。当前,应加快落实国家行政管理体制改革的要求,明确政府管理权限和职责,改变直接管理学校的单一方式,综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施,减少和规范对高校的行政审批。依法行政、依法治教,支持和保障学校按照章程自主管理,形成尊重高校章程、根据章程实施管理的观念和行为准则。同时,政府要培育和发展专业教育服务机构,积极发挥行业协会、专业学会、专门教育评估监测机构等各类社会组织在高校治理中的重要作用,形成有利于推动章程制定和执行的监测体系。

章程建设时高等学校深化改革、推动发展的难得机遇,章程的制定和执行也注定是一个艰苦探索的改革过程。当学校按照规定的程序,认真走好每个环节,制定出一部符合自身实际的章程时,其所释放的改革活力,撬动的发展成果,将是不言而喻的,由此给学校带来的正面效应和影响也将是深远的、值得期待的。

参考文献

[1] 湛中乐、谢珂珺.大学章程制定程序探析[J].中国高校科技,2011(7).

[2] 张国有.大学理念、规则与大学治理[M].北京:北京大学出版社,2013.

(作者为华中师范大学副校长)

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