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以章程制定为契机 依法推进学校综合改革

2014年12月04日 00:00  点击:[]

《高等学校章程制定暂行办法》自2012年1月1日施行以来,教育部已先后两批核准了15所中央部门所属的高等学校章程。北京外国语大学作为教育部直属、“985”优势学科创新平台和首批国家“211工程”建设的全国重点大学,是第三批核准的高校。学校在广泛借鉴国内外高校章程文本的基础上,经过校内充分征求意见、深入研究论证,并多次征求教育部意见后,形成了《北京外国语大学章程》上报教育部核准。伴随着章程的制定和上报核准,我们充分认识到大学章程对于完善中国特色现代大学制度的实践所产生的重要意义。

一、章程建设是学校改革和发展的基础

学校制定章程必须从根本上认识其重要意义,如果仅仅将章程制定作为上级部署的工作任务来完成则是远远不够的。高校领导应该意识到章程制定对学校自身发展和改革的意义,从而形成制定章程的自身驱动力。作为主管章程制定工作的校领导,我通过参加教育部组织的与章程建设相关专题的研讨培训,以及在章程制定过程中与学校内外部有关方面的研讨和交流,更加深了这一认识:大学章程是高校依法自主管理、实现依法治校的必要条件,也是明确高校内外部权利义务关系、促进高校完善治理结构、建设现代大学制度的重要载体。一言以蔽之,高校章程制定就是在教育领域厉行法治理念和法治思维的必然要求和直接体现。这是高校章程制定的必要性。

高校章程制定有利于凝聚学校改革发展共识,推动学校综合改革并促进学校科学发展。依据《高等学校章程制定暂行办法》,章程要载明学校的发展定位和学校治理结构等内容,以章程这一法定方式将这些涉及学校宏观发展战略的长期目标固定下来,需要在校内开展深入讨论。学校围绕办学目标、办学定位等关键性问题,多次召开专题会议进行研讨,并在此基础上形成了共识,如学校的办学目标和办学定位集中体现为如下表述:“学校坚持‘外、特、精’办学理念,以建设国际一流、特色鲜明的高水平外国语大学为办学目标,以培养高层次国际化人才、研究和传播中外优秀文化、探索新知、推动世界文明多样性发展为办学宗旨,追求卓越,精益求精,致力于成为中国外语教育发展的引领者,服务国家全球战略的智库,中华文化向世界传播重要基地。”这种通过章程制定过程形成的共识为学校未来推进综合改革、创新学科布局、实现协调发展提供了制度基础和依据。

高校章程制定还是学校落实和扩大办学自主权的基础。公立高校是我国高校的主体,公立高校需要落实和扩大办学自主权才能得以发展。但是落实和扩大办学自主权是有条件的,一方面政府及其部门要依法保障学校充分行使办学自主权,另一方面学校也要承担相应责任。学校在深化和落实学校办学自主权的同时,应建立和完善相应的自律机制。高等教育发达国家的经验表明,良好的大学治理需要用制度加以规范和保障。我国高等教育改革发展实践证实,一味集权与单纯放权都不足以解决高校治理的现实问题。依法治校、依法办学是国内外高效治理的共同选择,章程是学校依法治理的集中表现,是学校与外部(举办者、管理者和社会)和内部(教职员工和学生)的一种“法律契约”。在章程中学校可以明确主张甚至积极争取扩大自主权,但同时必须确定相应的监督约束机制,在获得自主权的同时承担相应的义务。章程就是高校的宪法,高校要行使权力也要履行义务、承担责任。权力从来伴随义务,只有全面理解高校章程的这一功能,高校章程才能够真正成为学校落实和扩大办学自主权的基础。

二、高校自主权的落实和约束是大学章程的核心

在深入理解高校章程制定意义的基础上,学校力图在章程制定过程中有所创新,当然这些创新都是基于法治框架之内进行的。有法律依据和支撑的学校章程才能够发挥其功能。《北京外国语大学章程》在序言外分为十章,包括总则、教职员工、学生、学校的权利义务、学校治理结构、学院、外部关系、投入与保障、学校标识以及附则,其中学校的权利义务是章程的核心。该章共有十八条,大约2000字,占章程总篇幅的近1/5该章以《教育法》、《高等教育法》规定为基础,结合学校发展需要,将学校权利义务进一步具体化。在章程起草过程中,尽量避免对法律规定的学校权利义务的简单重述,每条规定都与学校当前及长远发展利益相关,力图在法治范围内为学校发展营造出最大的空间。

章程总则阐明了学校坚持依法治校的基本原则,在权利义务一章首先明确规定了“学校依法享有法律法规规章和本章程规定的权利,履行相应义务。”紧接着阐明了学校举办者与学校的关系,为明确学校权利义务定下基调。我们深刻意识到,经过核准后的章程将是学校与举办者和管理者的“契约”,学校在依据法律通过章程自我赋权的同时,也设定了行使自主权的自我约束机制。具体来说,我们在章程中体现了如下特色:

第一,结合教育改革形势,依托学校特色优势,争取学位设置自主权,在法治框架内探索学校学位制度。学校在最初上报教育部核准稿的版本中表述了学校自主设置学位点的基本思路,在章程预审中有关部门给出了不同的意见,一种是倾向于我校仍在依法核准的范围内自主设置有关穴位:另一种意见认为从当前教育综合改革的趋势出发,我校可以坚持保留相应条款作为高校实行教育改革、扩大办学自主权的措施。对此,学校经过充分讨论后认为,有必要在章程中坚持关于学位设置自主权的表述。北外作为国内开设语种最多的外国语大学,学校的发展定位也随着国家形势在不断调整。在当前严峻的国际国内形势下,学校有责任通过自身努力,增进国家对世界的了解并向世界介绍中国。实现这一战略任务则需要在传统的语言学科之外发展相关学科。当前非外语学科学位授权点尤其是硕士、博士学位授权点的设置和调整,已经成为制约学校发展的瓶颈问题。为此,学校希望在章程中明确学位设置自主权,学校可以在先不取的国务院学位办授权的情况下,对已经设置的学科专业自主设置包括专业学位在内的硕士、博士学位点。同时,学校也明确表示,从依法治教、依法治校的角度出发,针对争取的学位设置办学自主权,积极着手研究构建有效的自律机制和监督机制。赋权和授权是以权力规范形式为条件的,学校以本次章程制定工作为激发学校创新力的契机,在争取办学自主权的同时,着手建立监督和自律机制,通过引进第三方的监督机制,积极构建全方位、多层次、立体化的监督体系。学校已经参照《学位授权点合格评估办法》(征求意见稿),邀请专家学者着手研究自主设置学位权的评估、监督和约束机制,责成有关职能部门制定自我约束机制的具体实施方案,构建包括自我监督、主管部门监督和社会监督在内的全面系统完善的评估监督约束机制。这种努力体现于整成第四十三条规定:

“学校根据国家战略和人才培养需要,在具有比较优势和发展潜力的领域新设置学位授权点,自主开展相应专业的硕士、博士研究生教育。新设学位授权点的研究生教育按照国际标准或者国内同类专业的一流水平设置课程、组织教学,通过引入社会评估机制、接受社会公信力评价等方式,自我负责、自我监督和自主管理。新设学位授权点完成培养过程,接受国务院学位委员会、国务院教育厅行政部门组织或者委托实施的评估,评估合格的,学校可为符合条件的学生颁发相应的硕士、博士学位证书,并获得相应学位授予权。”

第二,明确招生自主权与招生委员会制度。章程核准稿规定,“学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模,制定招生方案,自主调节招生比例,合理确定区域分布,确定选拔学生的条件、标准、办法和程序。”“学校根据国家有关规定招收外国学生,创新留学生招生及培养机制。”“为培养国家亟需的特殊语言相关领域专业人才,学校依法依规实行自主招生制度,并建立规范的自我约束和监督保障机制。”此外,学校进一步吸收了章程核准预审时的意见,对招生自主权在学校治理结构部分作了进一步的约束,规定“学校设立招生委员会。招生委员会是学校招生事务的咨议与监督机构,负责审议学校的招生政策、规章与程序,监督招生活动,裁断招生纠纷,维护招生公平公正。”“招生委员会委员应有一定数量的教师、学生和校友以及其他相关方面的代表参加。”由于对一些国家和地区语言人才的培养必须考虑到国家的战略需求,而非出于单纯的市场或其他考虑。如何在遵守法律规定、实现招生平等的情况下,通过章程确定学校的招生自主权,从而保证国家利益,这是学校需要进一步思考的问题。同时,通过招生委员会的设置及对其组成成员的自我限制,防止学校可能的滥用权力,应该说这是一种法律范围内的赋权与约束相结合的探索,也是学校对教育领域厉行法治理念和法治思维、建设法治国家的努力。

第三,章程强调保护包括知识产权等无形资产权利在内的学校法人财产权。依据《教育法》第三十一条和第五十八条以及《高等教育法》第六十三条,校办产业独立承担民事责任,国家对校办产业实行优惠政策,但对与校办产业与学校的关系缺乏明确界定,章程在此基础上进一步明确了校办产业的独立民事主体地位以及学校的出资人法律地位。与此同时,鉴于包括知识产权在内的无形资产对学校发展的重要性,学校在章程中明确校名、校史、校训等都属于学校无形资产的组成部分,学校具有对这些无形资产拥有、保护并合理使用和开发的权利和义务。这是学校借鉴国外高校治理,结合当前高校发展态势所作的规定。包括高校法人财产经营在内的高校管理和运行的日益专业化,将有利于为学校的发展提供更多的资金支持,为学校改革和发展提供物质保障。

此外,学校章程还对机构设置、职务评审方面的高校自主权作了相关规定。这些学校权利的规定始终伴随着相应的义务,贯彻着学校章程制定的主线,通过厉行法治理念和法治思维、推行依法治校来推动学校深化改革、完善学校治理结构,进而推动学校的全面发展。

三、章程的落实是学校发展的保障

章程制定过程的讨论使学校深刻意识到,章程报送核准并非章程制定的终结,恰恰相反,章程核准只是章程建设的一个开始。章程的落实是一个更为艰难的过程。我们看到,教育部正在通过以《高等学校章程制定暂行办法》、《学校教职工代表大会》、《高等学校学术委员会规程》、《高等学校理事会规程》以及《高等学校信息公开办法》等规章以及《全面推进依法治校实施纲要》等规范性文件的颁布施行,搭建和完善依法治校的架构,这些都是以学校章程为基础进行的。因此,我们和中国其他高校一样面临着章程的贯彻实施和解释的问题,还有很多后续工作需要推进。

当前,学校根据国家深化教育领域综合改革的总体战略部署,正积极谋划符合国家战略发展需要的综合改革思路,即依据自身特色,紧紧围绕深化外语人才培养模式改革这一核心任务,抓紧造就一批具有国际战略素养,维护国家利益,符合国家战略需要的复合型、复语型、通晓国际规则的高层次国际化人才,主动适应和配合中国国际地位,不断提升对高层次国际化人才的需求以及对国际规则话语权的迫切需要。为完成这一使命,学校在深化综合改革进程中,承担了国家教育体制改革试点项目“探索国际组织需要的复合型人才培养模式”,与国内外多家学术机构和企事业单位合作成立“中国文化走出去”协同创新中心。随着改革的不断深入,我们越来越深刻体会到局部的、细枝末节的改革无法完成,有些制约人才培养的瓶颈问题必须通过全方位、深层次的综合改革才能破题,核心问题是外语学科如何通过与国际金融、国际政治、国际法律、国际新闻等非外语学科的融合,以支撑外语学科内涵不断提升,从而更好地满足国家对高层次外向型人才培养的需要。

对于上述问题涉及的改革发展问题,学校同国家全面深化改革一样,要“坚持正确处理改革发展稳定关系,胆子要大、步子要稳,加强顶层设计和摸着石头过河相结合,整体推进和重点突破相促进,提高改革决策科学性,广泛凝聚共识,形成改革合力”。章程就是学校的宪法,也是进行改革的基础和依据,学校将依据核准后的章程提出学校综合改革的有关构想并加以实施。作为与世界沟通的窗口、中外文明对话交流的桥梁,北外不仅要勇于创新,更要善于创新,以法治理念和法治思维为引导,同其他高校一起在法治框架内积极探索改革之路,稳妥实施,积极发挥改革现行者的作用,为国家深化高等教育综合改革创造经验,提供借鉴。

【作者:北京外国语大学校长】

(摘自《中国高等教育》2014.15、16)

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